L’occupation sans droit ni titre : Analyse juridique de l’occupation illégale d’une halle publique par un exposant non autorisé

Face à la multiplication des événements commerciaux et culturels dans les espaces publics, les collectivités territoriales se trouvent confrontées à un phénomène préoccupant : l’occupation illégale de halles publiques par des exposants dépourvus d’autorisation. Cette problématique, à la croisée du droit administratif, du droit des biens et du droit pénal, soulève des questions juridiques complexes tant pour les autorités publiques que pour les occupants. Notre analyse vise à décrypter les fondements juridiques qui encadrent cette situation, les moyens d’action dont disposent les collectivités, ainsi que les conséquences pour les différentes parties prenantes.

Le cadre juridique de l’occupation du domaine public

L’occupation d’une halle publique s’inscrit dans le régime juridique plus large de l’occupation du domaine public. Ce dernier est régi par le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), qui pose les principes fondamentaux applicables en la matière. Le premier de ces principes est celui de l’autorisation préalable obligatoire. En effet, l’article L. 2122-1 du CG3P dispose que « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public […] ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ».

Cette autorisation préalable se justifie par la nature même du domaine public, qui est affecté soit à l’usage direct du public, soit à un service public. Les halles municipales ou départementales, en tant qu’espaces destinés à accueillir des marchés ou des expositions, relèvent généralement de la première catégorie. Leur utilisation privatisée, même temporaire, nécessite donc un titre juridique spécifique.

Le second principe structurant est celui de la non-gratuité de l’occupation du domaine public. L’article L. 2125-1 du CG3P prévoit que « toute occupation ou utilisation du domaine public […] donne lieu au paiement d’une redevance ». Cette disposition traduit l’idée que l’occupation privative du domaine public constitue un avantage pour l’occupant, qui doit être compensé financièrement au profit de la collectivité.

Les différents titres d’occupation

Les titres juridiques permettant l’occupation du domaine public peuvent prendre diverses formes :

• La convention d’occupation temporaire (COT), contrat administratif par lequel la personne publique autorise un tiers à occuper une dépendance de son domaine
• La permission de voirie, acte unilatéral autorisant l’occupation avec emprise au sol
• Le permis de stationnement, acte unilatéral autorisant l’occupation sans emprise
• L’autorisation d’occupation temporaire (AOT), qui peut être constitutive ou non de droits réels

Dans le cas spécifique des halles publiques, l’occupation par des exposants est généralement encadrée soit par une convention d’occupation temporaire, soit par un règlement de marché adopté par délibération de la collectivité propriétaire. Ce règlement précise les conditions d’attribution des emplacements, les droits et obligations des exposants, ainsi que les modalités de perception des redevances.

La jurisprudence administrative a progressivement affiné ce cadre juridique. Ainsi, le Conseil d’État a confirmé, dans son arrêt du 5 février 2014 (n°371121), que l’autorité gestionnaire du domaine public dispose d’un large pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser les autorisations d’occupation, sous réserve de ne pas méconnaître le principe d’égalité et la liberté du commerce et de l’industrie.

La qualification juridique de l’occupation illégale

L’occupation d’une halle publique sans autorisation constitue une occupation sans droit ni titre du domaine public. Cette situation irrégulière peut être caractérisée de plusieurs manières sur le plan juridique.

En premier lieu, elle constitue une contravention de voirie, définie par l’article L. 116-1 du Code de la voirie routière comme « toute infraction aux dispositions législatives ou réglementaires relatives à l’intégrité du domaine public routier ou à sa conservation ». Bien que ce texte vise spécifiquement le domaine public routier, la jurisprudence a étendu cette qualification à d’autres dépendances du domaine public, dont les halles et marchés.

En second lieu, l’occupation illégale peut être qualifiée de voie de fait lorsqu’elle porte une atteinte grave à une liberté fondamentale ou qu’elle conduit à l’extinction d’un droit de propriété. Cette qualification, qui relevait traditionnellement de la compétence du juge judiciaire, a été substantiellement restreinte par l’arrêt du Tribunal des conflits du 17 juin 2013 « Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman », qui a recentré la notion sur les atteintes graves à une liberté fondamentale ou au droit de propriété.

La dimension pénale de l’occupation illégale

Au-delà des qualifications administratives, l’occupation illégale d’une halle publique peut constituer plusieurs infractions pénales :

• Le délit d’installation sans titre sur le terrain d’autrui (article 322-4-1 du Code pénal), qui vise principalement les occupations de terrains par des gens du voyage, mais dont la jurisprudence a parfois admis l’application à d’autres situations
• La violation de domicile (article 226-4 du Code pénal), bien que cette qualification soit rarement retenue s’agissant du domaine public
• L’entrave à la liberté d’accès aux marchés publics (article 432-14 du Code pénal), lorsque l’occupation illégale fait suite à une attribution irrégulière d’emplacement

Dans un arrêt du 13 octobre 2016 (n°15-87.101), la Cour de cassation a précisé que l’occupation sans titre du domaine public constitue une infraction continue, qui se poursuit tant que dure l’occupation illicite. Cette caractérisation a des conséquences importantes sur le plan de la prescription de l’action publique, qui ne commence à courir qu’à compter de la cessation de l’occupation.

Par ailleurs, l’article L. 2132-27 du CG3P punit d’une amende de 150 à 12 000 euros le fait d’occuper sans titre une dépendance du domaine public. Cette sanction administrative s’ajoute aux éventuelles poursuites pénales et aux mesures de police administrative que peut prendre l’autorité gestionnaire du domaine.

La responsabilité civile de l’occupant sans titre peut également être engagée sur le fondement de l’article 1240 du Code civil, pour réparer les préjudices causés à la collectivité propriétaire ou aux autres usagers légitimes de la halle publique.

Les procédures d’expulsion et les voies de recours

Face à un exposant non autorisé occupant illégalement une halle publique, la collectivité territoriale dispose de plusieurs moyens d’action pour faire cesser cette situation. Ces procédures varient selon l’urgence de la situation et la nature de l’occupation.

La première voie est celle de l’expulsion administrative. En vertu de ses pouvoirs de police et de gestion domaniale, l’autorité administrative peut mettre en demeure l’occupant sans titre de quitter les lieux, puis procéder à son expulsion forcée. Cette procédure, qui ne nécessite pas l’intervention préalable d’un juge, trouve son fondement dans la protection du domaine public et la continuité du service public. Le Conseil d’État a consacré cette prérogative dans sa décision « Société Le Béton » du 13 juillet 1956, et l’a réaffirmée dans de nombreux arrêts ultérieurs.

Toutefois, cette procédure d’expulsion administrative doit respecter certaines garanties procédurales, notamment le principe du contradictoire et le droit à un recours effectif. Ainsi, avant toute mesure d’exécution forcée, l’administration doit adresser à l’occupant une mise en demeure lui accordant un délai raisonnable pour libérer les lieux. Ce n’est qu’en cas de maintien dans les lieux après expiration de ce délai que l’expulsion forcée peut être mise en œuvre, avec le concours de la force publique si nécessaire.

L’intervention du juge administratif

La seconde voie est celle du recours au juge administratif, qui peut intervenir de plusieurs manières :

• Par la voie du référé mesures-utiles (article L. 521-3 du Code de justice administrative), qui permet d’obtenir rapidement une ordonnance enjoignant à l’occupant de quitter les lieux
• Par la voie du référé-expulsion spécifique au domaine public (article L. 521-3 du CJA combiné à l’article L. 2132-3 du CG3P)
• Par la voie du référé-liberté (article L. 521-2 du CJA), lorsque l’occupation illégale porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale

Dans un arrêt du 16 mai 2003 (Commune de Pessac), le Conseil d’État a précisé les conditions du référé mesures-utiles en matière d’occupation sans titre du domaine public. Pour que le juge fasse droit à la demande d’expulsion, trois conditions doivent être réunies : l’occupation doit être sans titre, la mesure d’expulsion doit être utile, et elle ne doit pas se heurter à une contestation sérieuse.

La jurisprudence a développé une approche pragmatique de ces procédures. Ainsi, dans un arrêt du 15 avril 2011, le Conseil d’État a jugé que l’existence d’une procédure pénale en cours contre l’occupant sans titre ne faisait pas obstacle à son expulsion administrative. De même, dans une ordonnance du 5 mars 2014, le juge des référés du Conseil d’État a confirmé que l’ancienneté de l’occupation illégale ne créait pas de droit au profit de l’occupant et ne faisait pas obstacle à son expulsion.

Les voies de recours offertes à l’occupant sans titre sont limitées. Il peut contester la légalité de la décision d’expulsion devant le juge administratif, mais ce recours n’est pas suspensif, sauf à obtenir parallèlement une suspension en référé-suspension. Il peut également invoquer la théorie des circonstances exceptionnelles ou le droit au logement opposable si l’occupation concerne un lieu d’habitation, mais ces arguments sont rarement retenus s’agissant d’une occupation commerciale d’une halle publique.

Les conséquences financières pour l’occupant sans titre

L’occupation illégale d’une halle publique par un exposant non autorisé entraîne d’importantes conséquences financières pour ce dernier. Ces conséquences découlent à la fois du principe de non-gratuité de l’occupation du domaine public et de la nécessité de réparer les préjudices causés à la collectivité territoriale propriétaire.

La première conséquence financière est l’obligation de verser une indemnité d’occupation. En effet, même en l’absence de titre régulier, l’occupant sans titre est redevable d’une somme équivalente à la redevance domaniale qu’il aurait dû acquitter s’il avait bénéficié d’une autorisation. Cette règle, consacrée par la jurisprudence administrative (CE, 16 mai 2011, Commune de Moulins), vise à éviter que l’occupant sans titre ne se trouve dans une situation plus favorable que l’occupant régulier.

Le montant de cette indemnité d’occupation est généralement calculé sur la base des tarifs applicables aux occupations régulières de la halle publique concernée. Ces tarifs sont fixés par délibération de l’organe délibérant de la collectivité (conseil municipal, conseil départemental, etc.) et tiennent compte de la valeur commerciale de l’emplacement, de sa superficie, et de la durée d’occupation.

Les majorations et pénalités

Au-delà de l’indemnité d’occupation de base, l’occupant sans titre peut se voir appliquer diverses majorations et pénalités :

• Une majoration dissuasive de l’indemnité, pouvant aller jusqu’à 100% du tarif normal, afin de sanctionner le caractère illicite de l’occupation
• Des intérêts moratoires en cas de retard dans le paiement de l’indemnité
• Des frais de procédure liés aux démarches engagées par la collectivité pour obtenir l’expulsion

La légalité de ces majorations dissuasives a été confirmée par le Conseil d’État dans un arrêt du 31 mars 2017 (Société Espace Habitat Construction). La haute juridiction a jugé que l’application d’un tarif majoré aux occupants sans titre du domaine public ne méconnaissait pas le principe d’égalité, dès lors que ces occupants se trouvaient dans une situation différente de celle des occupants réguliers.

Par ailleurs, l’occupant sans titre peut être condamné à réparer les éventuels dommages matériels causés à la halle publique pendant son occupation. Cette responsabilité s’apprécie selon les règles classiques de la responsabilité civile délictuelle, codifiées à l’article 1240 du Code civil.

En cas de refus de paiement, la collectivité peut émettre un titre exécutoire, conformément à l’article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales. Ce titre permet, après notification et en l’absence de contestation dans les délais, de procéder au recouvrement forcé des sommes dues, par voie de saisie administrative à tiers détenteur.

Il convient de noter que la prescription applicable à l’action en recouvrement des indemnités d’occupation du domaine public est quinquennale, conformément à l’article L. 2321-4 du CG3P. Toutefois, s’agissant d’une occupation illégale constituant une infraction continue, le point de départ de cette prescription est reporté à la date de cessation de l’occupation.

Stratégies préventives et remèdes juridiques innovants

Face à la problématique récurrente de l’occupation illégale des halles publiques, les collectivités territoriales ont développé diverses stratégies préventives et remèdes juridiques innovants. Ces approches visent à réduire le risque d’occupation sans titre tout en optimisant les procédures de gestion du domaine public.

Une première stratégie consiste à mettre en place un système de surveillance renforcée des halles publiques. Cette surveillance peut prendre la forme d’une présence humaine (agents municipaux, régisseurs de marchés) ou de dispositifs techniques (vidéosurveillance, contrôle d’accès). Dans un arrêt du 11 janvier 2018, le Conseil d’État a validé l’installation de systèmes de vidéosurveillance dans les halles publiques, sous réserve du respect des dispositions de la loi informatique et libertés et du règlement général sur la protection des données (RGPD).

Une deuxième approche repose sur l’élaboration de règlements de halles précis et dissuasifs. Ces règlements, adoptés par délibération de l’organe délibérant de la collectivité, fixent les conditions d’attribution des emplacements, les obligations des exposants, et les sanctions encourues en cas d’occupation sans titre. Pour être pleinement efficaces, ces règlements doivent faire l’objet d’une publicité adéquate (affichage dans la halle, publication sur le site internet de la collectivité) et d’une notification individuelle aux exposants réguliers.

Les mécanismes de régularisation

Au-delà de l’approche purement répressive, certaines collectivités territoriales ont développé des mécanismes de régularisation des occupations sans titre, permettant de transformer une situation illégale en occupation régulière :

• La mise en place de procédures d’urgence pour l’attribution d’autorisations temporaires lors d’événements exceptionnels
• L’instauration de périodes probatoires pendant lesquelles l’occupant sans titre peut régulariser sa situation moyennant le paiement d’une redevance majorée
• La création de commissions de médiation chargées d’examiner les situations litigieuses et de proposer des solutions amiables

Ces mécanismes de régularisation doivent toutefois respecter les principes fondamentaux de la commande publique, notamment les obligations de transparence et d’égalité de traitement des candidats. Dans un arrêt du 23 mai 2011, le Conseil d’État a rappelé que l’attribution d’autorisations d’occupation du domaine public ayant pour effet de permettre l’exercice d’une activité économique doit être précédée d’une procédure de sélection présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence.

Sur le plan contentieux, on observe l’émergence de nouveaux remèdes juridiques, tels que :

La procédure de référé « mesures-utiles » préventif, permettant au juge d’enjoindre à un exposant de s’abstenir d’occuper une halle publique lorsqu’un risque sérieux d’occupation illégale est identifié

Le recours aux astreintes administratives, prévues par l’article L. 2323-4 du CG3P, qui permet à l’administration de prononcer une astreinte journalière contre l’occupant sans titre jusqu’à libération complète des lieux

L’utilisation des techniques de titrisation des créances publiques, permettant à la collectivité de céder à un tiers les créances détenues sur les occupants sans titre

Dans une perspective plus innovante, certaines collectivités expérimentent des approches fondées sur les nouvelles technologies. Ainsi, des systèmes de réservation en ligne des emplacements dans les halles publiques, couplés à des dispositifs de contrôle d’accès électroniques, permettent de réduire significativement les risques d’occupation sans titre. Ces systèmes facilitent par ailleurs la gestion administrative des autorisations et le recouvrement des redevances.

La jurisprudence récente tend à valider ces approches innovantes, sous réserve qu’elles respectent les droits fondamentaux des administrés et les principes généraux du droit administratif. Dans un arrêt du 7 octobre 2019, la Cour administrative d’appel de Marseille a ainsi jugé légal un système de réservation en ligne des emplacements de marché, dès lors qu’il n’excluait pas la possibilité d’une attribution physique pour les personnes ne disposant pas d’accès à internet.

Vers un équilibre entre protection du domaine public et dynamisme économique local

La problématique de l’occupation illégale des halles publiques par des exposants non autorisés soulève des enjeux qui dépassent le strict cadre juridique. Elle met en tension deux impératifs apparemment contradictoires : d’une part, la nécessaire protection de l’intégrité du domaine public et le respect des règles d’attribution des emplacements ; d’autre part, le maintien d’un dynamisme économique local et d’une certaine souplesse dans la gestion des espaces commerciaux publics.

Cette tension se manifeste particulièrement dans les petites communes, où les halles publiques constituent souvent un élément central de l’animation commerciale et sociale. Dans ces contextes, une application trop rigide des règles d’occupation du domaine public peut avoir des effets contre-productifs, en décourageant les initiatives commerciales locales ou en complexifiant excessivement l’organisation d’événements ponctuels.

La jurisprudence administrative a progressivement pris en compte cette réalité. Dans un arrêt du 23 juin 2004, le Conseil d’État a ainsi reconnu la possibilité pour les collectivités d’adapter leurs règlements de halles et marchés aux particularités locales, sous réserve de respecter les principes fondamentaux de la gestion du domaine public. De même, dans une décision du 31 mars 2014, la haute juridiction a validé un système d’attribution préférentielle d’emplacements aux commerçants locaux, dès lors que ce système reposait sur des critères objectifs et transparents.

Les bonnes pratiques issues du terrain

L’observation des pratiques locales permet d’identifier plusieurs approches équilibrées :

• La mise en place de catégories d’emplacements différenciées selon la nature et la durée de l’occupation (permanente, saisonnière, ponctuelle…)
• L’instauration de procédures simplifiées pour les occupations de courte durée ou à faible impact économique
• La création d’espaces dédiés aux exposants occasionnels ou aux nouveaux entrepreneurs locaux

Ces approches pragmatiques permettent de concilier la rigueur juridique nécessaire à la gestion du domaine public avec les réalités économiques locales. Elles s’inscrivent dans une logique de gestion dynamique du domaine public, concept développé par la doctrine administrative contemporaine et progressivement validé par la jurisprudence.

Sur le plan législatif, plusieurs évolutions récentes vont dans le sens d’une meilleure prise en compte de ces enjeux. Ainsi, l’article L. 2122-1-1 du CG3P, issu de l’ordonnance n°2017-562 du 19 avril 2017, prévoit désormais des exceptions à l’obligation de publicité et de mise en concurrence préalable pour l’attribution des autorisations d’occupation du domaine public. Ces exceptions concernent notamment les occupations de courte durée ou les cas où l’urgence le justifie.

De même, l’article L. 2122-1-2 du CG3P permet de délivrer des titres d’occupation sans procédure de sélection préalable lorsque cette occupation est le prolongement nécessaire d’une activité principale autorisée. Cette disposition facilite notamment l’organisation d’événements commerciaux ponctuels par des commerçants déjà installés dans la commune.

Ces évolutions législatives témoignent d’une prise de conscience de la nécessité d’adapter le régime juridique de l’occupation du domaine public aux réalités économiques contemporaines. Elles ouvrent la voie à une gestion plus souple et plus réactive des halles publiques, sans pour autant renoncer aux principes fondamentaux de protection du domaine public et d’égalité d’accès des usagers.

En définitive, l’enjeu pour les collectivités territoriales est de parvenir à un équilibre entre fermeté face aux occupations manifestement abusives et souplesse à l’égard des initiatives économiques locales. Cet équilibre passe par l’élaboration de règlements clairs mais adaptables, par la mise en place de procédures d’attribution transparentes mais non excessivement bureaucratiques, et par le développement d’une culture administrative orientée vers l’accompagnement des acteurs économiques locaux plutôt que vers la seule sanction des irrégularités.